Por: José Gustavo Hernández Castaño (*)

IV. ESTADO Y GOBIERNO: UNA DISTINCIÓN INDISPENSABLE PARA COMPRENDER EL PODER

Uno de los principios fundamentales del constitucionalismo moderno consiste en distinguir con claridad entre el Estado y el gobierno. Aunque en el lenguaje cotidiano ambos términos suelen emplearse indistintamente, desde la teoría política representan realidades profundamente diferentes. El Estado constituye la organización política permanente de una comunidad; el gobierno expresa la dirección temporal que, dentro de ese Estado, asume el ejercicio del poder durante un período constitucional determinado. Esta diferencia no es simplemente terminológica. De ella depende buena parte de la estabilidad de las democracias contemporáneas. ¹

La consolidación histórica de esta distinción representa una de las mayores conquistas del constitucionalismo occidental. En las monarquías patrimoniales la figura del soberano tendía a confundirse con el propio Estado. La célebre expresión atribuida a Luis XIV —«El Estado soy yo»— sintetiza una concepción del poder donde la autoridad institucional aparecía absorbida por la persona del monarca. El constitucionalismo moderno invirtió completamente esa lógica. A partir de las revoluciones liberales, el poder dejó de pertenecer al gobernante para radicarse en un orden jurídico superior que antecede y limita a quienes ejercen temporalmente la autoridad. ²

Hans Kelsen formuló esta transformación con especial claridad al identificar al Estado con un orden jurídico y no con la voluntad de una persona. Desde esta perspectiva, la autoridad política obtiene legitimidad únicamente en la medida en que actúa conforme al marco constitucional previamente establecido. Ningún gobernante constituye el fundamento del Estado; todos encuentran en él el origen y el límite de sus competencias. ³

Norberto Bobbio (1989) complementa esta visión al recordar que el Estado representa una estructura permanente de organización política, mientras que el gobierno constituye una modalidad contingente de dirección administrativa y política. Precisamente porque los gobiernos cambian, las instituciones deben permanecer. La continuidad del Estado garantiza que la alternancia democrática no implique la reconstrucción permanente del orden político.

Esta arquitectura institucional explica la existencia de símbolos destinados a expresar la permanencia de la República. La bandera, el escudo nacional, el himno, las sedes de los poderes públicos, las ceremonias constitucionales y los juramentos de posesión no representan a un gobierno determinado. Expresan la continuidad del Estado por encima de la competencia partidista y recuerdan que la autoridad pertenece al orden constitucional y no a quienes ejercen transitoriamente el poder.

Hannah Arendt (1993) aporta aquí una reflexión particularmente significativa. Para ella, el poder político pertenece siempre a la comunidad organizada y nunca puede identificarse plenamente con quien ocupa circunstancialmente el gobierno. Los gobernantes administran una autoridad que no les pertenece; reciben una investidura cuya legitimidad depende precisamente de reconocer sus propios límites. ⁴

Los gobiernos, por el contrario, desarrollan inevitablemente sus propios lenguajes simbólicos. Cada administración construye prioridades, estilos de comunicación, imágenes públicas y narrativas políticas destinadas a diferenciarse de sus predecesoras. Esa diversidad constituye una expresión legítima del pluralismo democrático. La alternancia electoral perdería buena parte de su significado si todos los gobiernos estuvieran obligados a comunicar de manera idéntica sus proyectos y prioridades.

La dificultad aparece cuando ambas dimensiones comienzan a aproximarse. El problema constitucional no consiste en que un gobierno posea símbolos propios. Tampoco en que un liderazgo desarrolle una identidad política intensa. La cuestión surge cuando los códigos simbólicos asociados a una administración comienzan a ocupar espacios tradicionalmente reservados a la representación institucional del Estado o cuando la identidad del gobierno pretende presentarse como expresión de la identidad permanente de la República.

Esta transformación rara vez se manifiesta mediante reformas constitucionales explícitas. Con mayor frecuencia se desarrolla en el terreno de la cultura política. Los lenguajes oficiales, las ceremonias públicas, las formas de representación de la autoridad y los códigos de comportamiento administrativo pueden modificar progresivamente la percepción colectiva sobre la relación entre liderazgo e institucionalidad sin alterar formalmente la distribución constitucional de competencias.

Guillermo O’Donnell (2010) advirtió que la calidad democrática depende tanto de las instituciones formales como de las prácticas mediante las cuales esas instituciones son apropiadas por los actores políticos. Una democracia puede conservar intacta su arquitectura constitucional mientras experimenta transformaciones profundas en la cultura política que regula las relaciones entre los poderes públicos. ⁵

Desde esta perspectiva, la distinción entre Estado y gobierno posee una dimensión simultáneamente jurídica, política y simbólica. No basta con que las instituciones permanezcan diferenciadas en el texto constitucional. Resulta igualmente necesario que la cultura política preserve esa diferencia y que los ciudadanos puedan reconocer cuándo un símbolo representa a la República y cuándo expresa únicamente la identidad de un gobierno.

Pierre Rosanvallon (2009) recuerda que la legitimidad democrática moderna ya no descansa exclusivamente sobre el principio electoral. Se sostiene igualmente sobre formas permanentes de vigilancia, control, imparcialidad y rendición de cuentas que limitan el ejercicio cotidiano del poder. Esa legitimidad de ejercicio constituye precisamente uno de los principales mecanismos de diferenciación entre la autoridad transitoria del gobierno y la permanencia institucional del Estado. ⁶

La historia demuestra que las democracias más estables no son aquellas donde los gobiernos renuncian a construir identidades políticas, sino aquellas donde las instituciones conservan una identidad propia que ningún liderazgo consigue absorber completamente. Esa autonomía simbólica constituye uno de los principales mecanismos de protección frente a cualquier tendencia de personalización del poder.

La experiencia comparada confirma esta observación. Las democracias consolidadas toleran gobiernos ideológicamente muy distintos porque el núcleo institucional del Estado permanece relativamente estable. Las alternancias modifican programas, prioridades y estilos de liderazgo, pero no alteran el principio según el cual la autoridad pertenece a la Constitución y no a quienes circunstancialmente administran el poder.

Esta reflexión proporciona el criterio analítico que orienta el presente ensayo. El interés del caso colombiano no consiste en valorar la intensidad del liderazgo presidencial ni en cuestionar la legitimidad democrática de sus símbolos. El verdadero objeto de observación consiste en analizar la interacción entre un repertorio simbólico intensamente cohesionado y una arquitectura constitucional fundada sobre la separación de poderes, el pluralismo y la autonomía institucional. La pregunta decisiva no es cuánto liderazgo existe, sino hasta dónde ese liderazgo logra preservar la frontera entre la identidad transitoria del gobierno y la identidad permanente del Estado.

Notas al pie

1. La distinción entre Estado y gobierno constituye uno de los pilares conceptuales del constitucionalismo contemporáneo y atraviesa buena parte de la teoría política moderna.
2. El constitucionalismo liberal sustituyó la identificación entre gobernante y Estado por la supremacía del orden jurídico y de la Constitución como fundamento del poder político.
3. La teoría pura del derecho de Hans Kelsen representa una de las formulaciones más influyentes de la identificación del Estado con el orden jurídico.
4. Arendt insiste en que la autoridad política pertenece siempre al espacio público compartido y no a la figura individual del gobernante.
5. O’Donnell muestra que la calidad democrática depende tanto del diseño institucional como de las prácticas efectivamente desarrolladas por quienes ejercen el poder.
6. Rosanvallon desarrolla la noción de legitimidad de ejercicio para explicar cómo las democracias contemporáneas incorporan mecanismos permanentes de control que trascienden la legitimidad electoral.

(*) Magister en Ciencias Políticas

• Asesor en direccionamiento estratégico de campañas
• Investigador en historia política y comportamiento electoral